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自贸区发展下的中国海关管理发展方向研究        ★★★
自贸区发展下的中国海关管理发展方向研究
[ 作者:原创    转贴自:天津报关协会    点击数:9262    更新时间:2014-11-11 ]

自贸区发展下的中国海关管理发展方向研究

天津海关现场业务处 朱晓

    【内容提要】无论是各国自贸区的成功经验,还是当前中国面对的国内外的复杂环境,都使得中国对发展自贸区的重要战略意义有了更深刻地认识,在此背景之下,对在中国境内各级城市设有40余个直属海关机构的中国海关而言既是机遇更是挑战,本文旨在通过自贸区发展这一视角,研究中国海关管理发展方向。

    【关 键 词】自贸区 海关管理发展

    纵观世界各国自贸区的发展的成功经验,自贸区的建设,对发展本区域或周边区域经济的促进作用、对国际性贸易体系的建设、对经济可持续性发展的推动都起到了不可替代的作用,因此,正如国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠所说的,2013年8月22日国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区,将被认为是中国于1979年建立深圳特区、2001年加入WTO等同级别的重大改革尝试,是深入贯彻党的十八大精神,推进改革开放的重大举措,具有重要的战略意义。同时,诸如天津、浙江、广东、江苏、山东等地方政府也纷纷把申报自贸区列为2014年的重点工作,一时之间中国各地掀起了一股申报建设自贸区的热潮。在此背景之下,对在中国境内40多个城市均设有海关辖区的中国海关而言既是机遇更是挑战,本文旨在通过自贸区发展下的中国海关管理发展方向这一视角,探求未来中国海关将如何谋划自身的发展,才能适应并有效推动中国更好的实践自贸区发展战略。

    一、中国自贸区发展概述

     (一)自贸区的定义

    自贸区的定义,广义上主要是指两个或两个以上的国家或地区,通过签订自由贸易协定,消除成员国间所有的关税和非关税贸易壁垒,对非成员国保留其贸易壁垒。[①]它不仅仅是一种地理范畴,更是一种经济理论。本文所尝试研究的是狭义的自贸区,诸如中国(上海)自由贸易试验区,它主要是指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。[②]

    (二)中国发展自贸区的意义

    1.开放倒逼改革的需要

    当今中国经的济发展,在区域经济合作、在以技术及知识密集型为主要特点的服务贸易等国际经济发展主要领域中都仍处于起步阶段,投资审批制度尚待进一步完善,与国际上通行的规则及准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式等也还尚待有效接轨,很多国际贸易、国际金融等方面的信息、法律、管理体制等都存在一定的空白,以往的以自我发展为特点的体制、制度已经很难适应当前发展的需要,那么,放眼国际经济发展大环境,将中国的经济发展与国际接轨、遵守国际法则,特别是以自贸区发展为突破口,进行中国的经济发展国际化改革创新应是一个新的成功路径。

    2.国家经济定位的需要

    在国际经济发展中,每个国家都希望本国占据发展的主导地位。2006年,日本政府拟推动东亚经济伙伴协定谈判,和东盟、中国、韩国、印度等15国缔结协定,希望由此在东亚共同体中占据主导地位。2009年,美国正式宣布加入跨太平洋战略经济伙伴协定,其希望主导亚洲经济发展的方向的战略意图也显而易见。从2010年开始,中国已经成为世界第二大经济实体,2013年中国货物进出口总额更是达到了4.16万亿美元,[③]具有在区域经济发展中起主导作用的能力和实力,推动建立取代新加坡、香港地区经济中心地位的自贸区,应是使中国成为亚洲经济中心有效的方法之一。

    3.经济发展结构调整的需要

    据国家统计局数据显示,2003年至2011年,中国经济年均增长10.7%,而同期的世界经济平均增长为3.9%,即便是在受金融危机影响较大的2012年、2013年,中国经济增长也达到了约7%的高增长率。而在中国经济高速发展的背后,中国的资源和环境受到了相当程度的破坏,部分森林的消失、部分草原的沙漠化、地下水源的污染都已在我们的身边悄然发生,低廉的劳工成本、廉价的土地吸引外资,也使劳动密集型加工出口工业极具竞争优势,使得中国一度赢得“世界工厂”之称。要想改变这种高耗能、高污染、低附加值代价的经济增长动力,经济的发展模式必须得到升级,制造业必须做颠覆性的转型,自贸区自身的特点和为经济结构带来的新活力,使中国认识到加快自贸区发展战略的实施,无疑是很好的途径。

    二、中国自贸区发展中的中国海关管理现状

    对于中国自贸区,正如《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2013〕38号)中要求的,推行的是整体的“一线放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管服务新模式。对于中国海关而言,经过大量的针对性研究,海关的“一线放开”是指境外及区内的货物可以不受海关监管自由出入境;“二线管住”是指,货物从自由贸易区出入非自由贸易区要征收相应的税收,[④] “区内自由”则主要是指在自贸区内的货物的储存、展览、组装、制造等,无须经过海关批准,只需备案。

    (一)自贸区中国海关管理主要模式

    以中国(上海)自由贸易试验区为例,中国自贸区发展中的海关管理,呈现以下主要特点:一是封闭式管理。例如,洋山保税港区与境内其他地区之间设置了符合海关监管要求的隔离设施和监控系统,海关将依法对进出保税港区的货物、物品、运输工具和保税港区内的相关场所实行全面监管;二是信息化管理。例如,自由贸易试验区内实行海关、地方政府主管部门、质检、银行、国税、企业、港口、代理公司之间的电子联网,信息共享。再如,进、出口查验卡口配置集装箱箱号识别仪(电子车牌)、GPS车辆管理系统、电子关封阅读器等设备,基本实现卡口的自动化运作和智能化管理等;三是集约型管理。例如,设立统一管理的海关事务大厅,进出境货物采用“一次报关、一次查验、一次放行”的通关模式等;四是分类管理。例如,根据不同货物的性质和监管要求,采用卡口分道的监管方法等。

    (二)自贸区中国海关管理创新方向

    1.管理理念的创新

    从相关研究中我们不难看出,自贸区的发展带来的是吸引更多的国外公司设立总部、服务贸易的迅速发展、人民币的自由兑换,但更重要的是完成环太平洋经济圈的战略部署,同时,自贸区也将代表着一个更自由同时也是情况更复杂的区域。一方面,诸多的发展问题可能是我们无法有成功经验可循的,尤其对于海关管理而言,以往的特殊监管区域的监管方式、方法可能都不能完全适应自贸区的发展。那么,在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”基础上,在已经开展的从存在着主体与客体的界分的海关管理到消除主体与客体区别的海关治理,从“行政主导”[⑤]向“顾客导向”[⑥]的海关监管理念转变改革的基础上,是不是可以对海关应如何建设推动贸易便利化的快捷通道、海关管理如何激发市场主动获利以及如何激发辐射带动区域发展的动力等方面吸纳更多的具有前瞻性的研究观点,是不是可以形成更多的专业化的政策研究专题,是不是可以更多的开展研究成果的转化,形成理论研究的实践空间,另一方面,从中国自贸区整体管理而言,涉及到海关、地方政府主管部门、质检、银行、国税等多个管理部门,多个管理部门如何提升统一、协调的能力,加强相互沟通、衔接的畅通程度,都有待于我们进一步创新研究。

    2.法制的完善

    从法制建设来看,美国、土耳其、智利、新加坡等国的自贸区都设立了专门的自贸区立法。也就是多为先立法、后设区。中国自贸区的建设中,海关、商务主管部门、税务部门等都进行了不同程度的法制研究,更出现了诸如华东政法大学成立的中国自贸区法律研究院,这种专门研究自贸区法律制度的调整与创新的研究机构[⑦]。但对于《中华人民共和国海关法》等海关重要的法律规范中,还未及时明确相关详细的修订内容,自贸区配套的海关专门法律规范也尚待我们积极构建。

    3.信息安全的保障

    中国自贸区的海关监管以信息化的管理为其重要的管理特点之一,完善的部门间的信息网络平台,形成联合执法体系,但更多先进信息手段的应用,也往往意味着信息的内容更丰富,若因为偶然或恶意的原因而遭到破坏、更改、泄露,势必对企业运营、商业机密、知识产权等方面带来严重的后果。因此,安全也是自贸区体制设计的重要特点之一。强调科技手段促进贸易便利的基础上,是否可以结合管理、技术、法律等方面,进一步加强信息安全保障的深入研究,避免信息资源受到威胁、干扰和破坏。

    三、中国自贸区发展下的海关管理发展展望

    中国自贸区建设从无到有,现阶段在投资的便利化、经济技术合作、服务贸易自由化等方面都已初见成效,而中国海关如何进一步深入参与到自贸区战略的研究与实践中,并起到积极的推动作用,是否可以在以下几个方面有所突破。

    (一)突破一:管理方式科学规范

    完善海关管理制度,进一步提高行政效率是海关在自贸区发展中所需要长期努力的目标,要达到这一目标是不是可以一是在实现由海关、地方政府主管部门、质检、银行、国税等多个管理部门组成自贸区管理整体链条单一窗口的基础上,引入精益管理[⑧]的理念,消除各管理环节的浪费,最大程度精简不必要的管理环节,加快管理流程速度,实现物流管理的整体规范化;二是将企业运营信息与各管理部门监管系统实现有效对接,通过风险监控、第三方管理、保证金征收等方式实行有效监管,共同进一步完善企业诚信管理制度;三是通过数据可视化[⑨]、建立数据交换平台等的信息手段,实现“手机申报”,也就是企业利用个人智能手机等设备,便可远程对海关监管的流程、进度等的信息的最直观视觉了解,便可进行远程最快捷的监管通道选择和进出口申报,同时,也可实现海关对监管对象的动态、智能化监管,以便于最优的配置人力资源,即通过搭建创新的自贸区统一技术性平台,将海关监管的需求与企业方便、快捷的需求自动有效的结合,以便于更好地实现高效监管的目的;四是对于关税同盟、贸易转移、贸易创造、投资转移、投资创造等与自贸区相关的概念的研究,大多还是基于国外的成功研究基础上的,如何与中国的国情相结合,与中国海关的实际相结合进行整体规划性的研究,海关管理重点如何体现自贸区区内自由的规则,如何突破海关传统特殊监管区域管理的理念,创新自贸区海关管理制度等都还有待于进一步加强,以利于中国海关在中国对外开放研究的大平台上占有相当的位置。

    (二)突破二:法制建设整体规划

    在调整自贸区内各种关系的法律或法规尚未全部完善的情况下,做好完善中国海关自贸区进出口货物监管办法及其配套文件的前瞻性研究,一是梳理、修订海关各个特殊监管区域的相关规定,深入探讨自贸区海关监管相关问题,诸如,通过“负面清单管理”模式,背后蕴藏的是否是“法不禁止即可为”的法理,自由贸易区是否是以省略和简化海关监管环节而达到促进和便利贸易发展的举措等问题的研究,进一步明确海关监管的范畴、效力,加强相关制度设计的整体有效规划;二是在对自由贸易区的金融、投资等领域改革内容涉及有限的情况下,海关的监管研究是否可着重在海关监管如何符合自由贸易区规则,海关管理与世界贸组织原则及自贸区协议不相吻合或相抵触的条款如何及时修正,以及服务贸易海关如何监管、自贸区原产地规则等方面,明确海关监管权力以及所应承担的义务,维护自贸区区内企业的合法权益;三是制定具有相当可操作性的海关自贸区进出口货物监管操作规范,细化业务操作细节,避免出现各项监管规定凌乱、不配套、甚至是冲突、缺位的现象。

    (三)突破三:信息安全保障有效

    未来将囊括大量的服务贸易、电子商务、电子金融等信息的自贸区的信息安全问题,将不会仅仅是单纯的技术问题,而是将管理、技术、法律等问题相结合的产物,中国海关要适应这一变化,一是在传统的信息系统定期的漏洞测试、IC卡及读卡器安全检查的基础上,是否可以采用诸如指纹识别、脸部识别、弱口令检查等方法,进一步提高系统操作人员的安全操作能力,进一步提醒系统维护人员及时修复、加固安全措施,同时,是否可以从管理、技术、法律等多角度对各项安全措施的使用、评估、责任承担等进行进一步的详细的规定,使海关工作人员与行政相对人对信息的使用、保密、处置都更受法律的保护;二是信息系统的安全预案也是我们亟待关注的问题,例如,2014年4月8日起,微软已经全面停止对Windows XP系统的技术支持,将不再提供XP升级和打补丁的服务,它意味着装有该系统的电脑受到病毒感染的几率急剧上升。为使海关尤其是自由贸易区的海关业务操作系统,不致处于上述尴尬境地,是否可以进一步加强安全防护紧急预案等相关防护措施的研究;三是是否可以突破原有的岗位限制,加强对蜂窝式无线、分组交换式无线、卫星电视会议等传输技术,以及物联网、4G通信、智能信息设备等热门技术领域的网上培训、论坛平台交流、公开课讲授等,开展内容更丰富、更前沿的海关相关领域理论研究与学习,拓展更多海关关员主动参与技术设想,有效的发挥他们的创造力,为海关监管前瞻性研究、监管对策设想提供更多的蓝图。

    参考资料:

    ①《发展中国家参与区域经济一体化》, 李玉举,中国市场出版社,2008年2月

    ②《跨太平洋伙伴关系协定:经济影响与对策》,赵晋平,中国财政经济出版社,2013年12月

    ③《历史的惯性:未来十年的中国与世界》,阎学通,中信出版社,2013年7月

    ④《中国自由贸易园区的构建》,李泊溪、周飞跃、孙兵, 机械工业出版社, 2013年7月

    ⑤《国家发展战略研究丛书:贸易强国战略》,陈文敬、赵玉敏,学习出版社、海南出版社 2012年11月

    ⑥《中国自由贸易区发展报告2010》,崔卫杰、韩燕, 中国商务出版社, 2011年7月

    [①] 《国际经济学》(第四版),多米尼克·萨尔瓦多,复旦大学出版社,2008-08-01

    [②] 《京都公约》,国际海关理事会签订,1973
 
    [③]商务部网站消息,2014年3月1日
 
    [④]《自贸区“一线放开 二线管住”》,朱耿洲,经济参考报,2013年8月26日
 
    [⑤]行政主导,是指以行政长官为首长的政府应该拥有较大的权力,行政机关在制定公共政策、立法议程和政府日常工作上起积极的主导作用。
 
    [⑥]顾客导向,是指企业以满足顾客需求、增加顾客价值为企业经营出发点,在经营过程中,特别注意顾客的消费能力、消费偏好以及消费行为的调查分析,重视新产品开发和营销手段的创新,以动态地适应顾客需求。
 
    [⑦]《中国自贸区法律研究院在上海成立》,新华网,2013年10月12日
 
    [⑧] 精益管理思想就是在创造价值的目标下不断地消除浪费。
 
    [⑨] 数据可视化是关于数据之视觉表现形式的研究。其中,这种数据的视觉表现形式被定义为一种以某种概要形式抽提出来的信息,包括相应信息单位的各种属性和变量。(文章来源:天津报关协会)

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